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今年是深圳经济特区建立 40 周年。庆祝大会前夕，中央印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025 年）》，给深圳提出了 27 项目标任务要求。深圳再度成为焦点，人们关注着这座前沿城市在未来五年、十年的走向。在当前复杂国际局势与不确定宏观经济背景下，人们对这座城市怀揣着一种底层期待：中国改革接下来该如何推进？本文以“深圳 40 年”为切入点，运用经济学理论剖析中国改革的经验与挑战。
制度变迁：过去改革的成功经验
谈及改革，改革红利是个常被提及的词。从经济学角度看，改革红利即制度变迁带来的经济效率，也就是诺斯式增长。过去 40 年中国经济制度变迁主要体现在两方面：一是将权力和资源下放给市场；二是产权制度的变迁。
1979 年，中国第一个工业区——深圳蛇口工业区动工建设，承担此项任务的是蛰伏在香港多年的招商局。当时中央对改革试验田采取不纳入中央计划、不拨款，通过松绑政策支持的态度，给予袁庚自主审批 500 万美元以下工业项目的权限和允许对外资银行举债。袁庚未采用当年唐廷枢公开募股的方式解决资金问题，而是回香港向港商和银行借来 15 亿资金用于平整土地和建设工业区基础设施。这 15 亿港资开启了中国的大门。
中国改革的一条经验是打破制度束缚，让大量权力与资源回归市场，使农民、工人、企业家、工程师、企业及地方政府发挥作用。改革开放早期，地方政府是经济增长的首要动力，之后才有企业家、工程师等，这便是张五常先生提出的“县际竞争”理论。
仅有放权还不够，制度建设中的产权制度改革同样关键。国企改革、股份制改革、土地改革均属于产权制度变迁，这里以土地改革为例。1980 年 1 月 1 日，香港商人刘天就与政府签订了深圳第一个土地租赁协议，计划建设“东湖丽苑”。但该项目当时缺乏制度支持，只能算特事特办。中国土地制度该如何改革？农村土地为集体土地，1982 年 1 月 1 日实施“包产到户”改革，产权仍为集体产权，经营权承包给个人。城市土地是国有土地，若土地交易不激活，工业化、城市化进程将受阻。
上世纪 70 年代，改革开放前夕，新制度经济学兴起，科斯、诺斯、阿尔钦等建立了完整理论体系，为中国土地产权改革提供了指导。阿尔钦的学生张五常试图将这些理论引入中国。1980 年 12 月，科斯建议张五常回中国，称其对经济制度运作了解深入且懂中文，回中国能为改革做出更大贡献。一年多后，张五常回香港大学任教，开始琢磨如何让中国决策层接受其带回的市场理论。
张五常为此颇费心思。他认为老师阿尔钦的重要贡献在于产权与竞争关系，解释起来难以切中中国改革命脉；弗里德曼是自由经济顶级大师，但“自由”一词解释复杂且涉及意识形态；“私产”及“资本主义”在中国更是敏感词汇。而科斯的观点新颖、有深度，还能避开意识形态之争，于是他集中于科斯的交易费用与权利界定两项看家本领入手。
回到香港后，张五常写了《中国会走向资本主义的道路吗？》一文，首次向中国内地介绍科斯思想，随后又写下《卖桔者言》《中国的前途》《再论中国》三本书，后两本标注“内部阅读”供北京参阅。1986 年，他在《信报》发表《出售土地一举三得》，建议深圳通过出售土地解决发展资金问题。1987 年，深圳探索土地拍卖制度，张五常建议将土地所有权与使用权分离，拍卖使用权获取资金。同年 12 月 1 日，全国第一块土地举行“公开竞投”，深房集团以 525 万天价拿下土地使用权，建起深圳东晓花园，新房发售不到一小时售罄，深房公司净挣近 400 万元。此次土地拍卖直接促成了《宪法》的修改。1988 年 4 月 12 日，七届全国人大一次会议修改《宪法》，删去“禁止出租土地”条款，明确规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
科斯和张五常将中国改革视为其理论实践的现实案例。张五常不确定自己及科斯的理论是否影响了中国改革，有人认为舶来品无法拯救中国，但经济规律不变。他在悼念科斯的文章中表示，若有经济学者影响重要国家经济，科斯影响中国是首选实例。改革开放光开放不行，还需制度变迁，解决产权问题，改善环境，国外技术、资本才会流入，才能参与国际市场。
效率递减：当下改革的关键难题
实际上，中国土地产权改革中，张五常运用的是科斯“相对产权”——合约责任理论，中国经济学界对此了解不多。产权理论分为绝对产权和相对产权，绝对产权改革如直接土地私有化，相对产权改革是通过租赁合约完成产权的分化、界定与交易。张五常选择后者，土地产权国有，仅将使用权分离上市流通，引入香港批租制度，建议以租赁和拍卖方式实现城市土地使用权自由流通。今年诺贝尔经济学奖授予在拍卖理论有贡献的美国经济学家 Paul R. Milgrom 和 Robert B.Wilson。
中国土地改革是政府主导的自上而下的渐进式强制性制度变迁，张五常主张的相对产权符合此改革逻辑。从这一渐进式改革路径看，中国改革追求卡尔多 – 希克斯效率，即改革后收益能完全补偿损失，采用整体性补偿原则，只要收益大于改革前就是有效率的，关键是用收益补偿损失方，如 90 年代国企私有化改革，政府补偿下岗工人。
制度变迁是更有效率制度替代低效率制度的过程，也是交易过程，诺斯认为改革收益大于成本时制度变迁才会发生，所以张五常以“相对产权”推动中国土地产权改革可谓“曲线救国”。然而，很多经济学家不主张卡尔多 – 希克斯效率，因其违背经济学整体思维和补偿机制，不能为一方牺牲另一方利益，这是帕累托效率理念。
上世纪美国法与经济学界存在两个对立立法准则，按照科斯理论，交易费用为零时卡尔多 – 希克斯效率可晋升为帕累托效率，但现实中交易费用不为零，改革有阻碍。转轨时期的中国没有完善自由市场，无法实现理想帕累托最优，追求卡尔多 – 希克斯效率是现实可行选择，且这种改革是有效的。
但随着时间推移，卡尔多 – 希克斯效率理论缺陷会暴露，违背“方法论上的个人主义”和自由市场“自发秩序”，易遭遇诺斯的国家悖论和奥尔森的集体行动困境，最终变得无效率，即卡尔多 – 希克斯效率递减问题。诺斯的国家悖论和奥尔森的集体行动困境背后是制度变迁的卡尔多 – 希克斯效率递减，具体表现为：
一是前期改革边际收益高，后期低，后期收益不足以补偿损失。改革通常先易后难，收益先大后小，如土地改革，土地私有化阻力大于土地使用权批租改革，且土地使用权批租可形成足够收益补偿损失方。但一项改革若未形成自由市场，卡尔多 – 希克斯效率会边际递减，前期改革收益巨大，后期收益无法覆盖现有损失，改革将陷入僵局，所以强调改革进入攻坚期和深水区，必须打破固有利益格局。
二是基于租赁合约的“相对产权”改革给中国土地及房地产市场带来高交易费用。相对产权改革和使用权批租导致土地供给单一，房地产价格扭曲，金融风险大增，近些年中央一直在强调稳房价、稳地价和控制金融风险。
所以，卡尔多 – 希克斯效率在理论上的缺陷也是深圳乃至中国改革实际中的挑战。回到《示范区实施方案》，其一是赋予深圳在重点领域和关键环节改革更多自主权，坚持了过去改革将权力和资源下放到自由市场的经验；其二是授权深圳市政府批准永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，涉及产权制度改革。
土地被视为深圳未来十年发展的瓶颈。深圳十三五规划划定了较大面积的生态控制线和“工业用地红线”，住宅用地占比远低于全国平均及国际水平，人均居住面积较低，房价仅次于香港，房价收入比全国最高。深圳需解决高房价形成的挤出效应和金融风险，根本办法是加大居住用地供给。目前扩容增加土地数量可能性不大，只能通过改革提高效率。深圳已建成面积占比较大，新增土地面积有限，只能优化存量土地，主要是城中村土地和工业用地改革。《示范区实施方案》将城中村土地改革权力下放到深圳政府，很多人猜测深圳政府是否会大量改造城中村，供应居住土地解决住房问题。
突破方向：未来改革的思维切换
以深圳城中村土地改革为例，可思考制度变迁的卡尔多 – 希克斯效率是否递减。经济学表明，人在边际上做选择，改革有成本，是否改革及如何改革取决于边际收益和边际成本的权衡，当边际收益大于边际成本时改革才会进行并产生卡尔多 – 希克斯效率。
深圳城中村土地改革需权衡几个问题：一是集体土地如何改革产权；二是改革动力是什么；三是改革边际收益是否大于边际成本；四是土地用于保障房建设还是商品房建设。这就是改革的卡尔多 – 希克斯效率如今面临的问题。
今年深圳市住建局领导表示，新加坡是深圳学习榜样，目标是让 60% 市民住进公共住房，目前深圳保障性住房占比低，要实现这一目标需大量改革城中村土地用于建设保障性住房。如今深圳城中村土地价值高，保障性住房建设收益如何覆盖村民机会成本是过去几年深圳旧改难题，说明卡尔多 – 希克斯效率在递减。相比之下，盘活存量闲置工业用地改造为居住用地难度较小，如深圳北环一带的原工业厂房等正在逐步改造，该领域卡尔多 – 希克斯效率依然存在。
80 年代深圳土地拍卖促进了宪法修改，当时改革预期利益大推动了制度变迁。如今《示范区实施方案》印发引发期待，深圳能否再次推动制度变迁？根本而言，当下改革需解决卡尔多 – 希克斯效率递减问题。
理论上，交易费用为零时卡尔多 – 希克斯效率可晋升为帕累托效率，改革关键是最大限度降低交易费用。过去改革可理解为县际竞争 + 卡尔多 – 希克斯效率，这是过去经济增长动力。张五常提出的县际竞争是以县政府为主体的相互竞争发展模式，在税收包干制和政治绩效激励下，县际竞争创造了卡尔多 – 希克斯效率。
当卡尔多 – 希克斯效率递减时，改革需从县际竞争 + 卡尔多 – 希克斯效率转向顶层制度的企业家竞争 + 帕累托效率。未来中国改革应从特区模式到顶层制度安排，从卡尔多 – 希克斯效率到帕累托效率，从县际政府竞争到企业家竞争。关键是顶层制度安排创造低交易费用的全国性乃至全球性自由市场，让各类人才发挥作用。
以土地改革为例，破解难题需顶层土地制度改革，农村集体土地是搞绝对产权改革将土地私有化，还是收归国有实施相对产权改革搞批租制度？央行信贷政策对房地产领域收益影响大，信贷政策宽松会使土地改革的卡尔多 – 希克斯效率更低。所以，只有顶层推动土地制度改革并管控信贷，才能让土地及房地产回归自由市场，实现企业家竞争和帕累托效率，同时政府仍需建设大量保障性住房。
再如国际竞争关系。深圳作为开放型城市，贸易、信息、技术、资本都依赖国际市场。国际市场给深圳带来经济增长主要体现在两方面：一是经济全球化下的产业分工，根据斯密定理，国际市场促进劳动分工和技术进步，深圳加入国际电子市场形成强大电子制造产业，其生物医药产业中医疗器械占比较大也得益于电子制造能力。二是经济全球化下的技术转移，技术转移是中国经济高速增长关键，其前提是产业分工，途径包括信息自然传播、商业化技术转让、国际产业分工投资合作及供应链关系、“干中学”等。深圳对外贸易越大，越融入国际市场，越能获得国际技术输入实现罗默式增长。
但存在两个问题：一是深圳能否深度参与国际市场，企业家能否自由竞争取决于国家层面经贸秩序。国内制度变迁，国际制度也在变，拜登当选或特朗普连任对中美经贸及国际秩序有不同影响，所以制度变迁需解决“米德冲突”，创造更好国际环境，让深圳深度参与国际市场，实现分工精细化和技术创新。二是国际技术转移带来的技术是外生变量，罗默式增长将技术纳入内生变量，技术内生途径是学习及创新，根本是制度。诺斯认为制度变迁比技术变迁更重要，因为制度为技术创新提供条件。
诺斯提出国家制度变迁的两个路径：一是租金最大化，会导致卡尔多 – 希克斯效率递减，阻碍制度变迁；二是降低交易费用促使社会产出最大化，使国家税收最大化，带来经济效率。所以，从卡尔多 – 希克斯效率递减到帕累托效率是中国改革突破的关键。
祝贺深圳！致敬奋斗者！
