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深圳特区：新征程与新使命
站在特区成立 40 周年的重要节点上，深圳再次迎来了扩大改革的重大利好。《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025 年）》正式对外发布。这一《实施方案》的提出，意义非凡。它是新时代推动深圳改革开放再度起航的又一关键举措，是建设中国特色社会主义先行示范区的核心一招，更是对创新改革方式方法的全新探索。
早在一年前发布的《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中就明确指出，将在中央改革顶层设计和战略部署的指引下，支持深圳实施综合授权改革试点，通过清单式批量申请授权的方式，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域深入改革、先行先试。可以说，此次的《实施方案》为深圳进一步推进特区先行先试绘制了清晰明确的路线图。
对于深圳乃至全国而言，这无疑都是至关重要的一步。近日，深圳市委书记王伟中在接受央视《对话》栏目采访时提到，深圳改革已然进入深水区，甚至可以说是进入了无人区，“我们改革最难的其实是刀刃向内，改自己”。有一种观点认为，在特区经验被复制推广到全国各地后，深圳似乎实质上已经“特区不特”。然而，通过综合改革试点，深圳有望进一步激发出城市发展的全新动能。
更进一步讲，新的特区政策还有望带动全国新一轮的改革。中山大学岭南经济学院教授林江指出，当下，中国正在加速构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这就需要进一步借助外循环来推动内循环，让市场发挥更为重要的作用，使生产要素配置更加高效，而这也正是深圳综合改革试点的关键所在。从这个层面来说，特区仍要继续保持其独特性。
土地难题的突破之路
着眼于解决深圳当前面临的土地掣肘问题，在此次发布的《实施方案》中，有关“支持在土地管理制度上深化探索”的内容备受瞩目。根据新政策，国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项将委托由深圳市政府批准。即便对于特区深圳而言，如此高的批准权限也是前所未有的。
为何要给予深圳这样的权限呢？《实施方案》给出了部分解释。在同步给予深圳“在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地”“支持盘活利用存量工业用地”等支持后，其布置的任务是“探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题”。
深圳的土地问题由来已久。此前我们也曾有过详细探讨。简单来说，在数量上，由于土地资源不足，出现了“小马拉大车”的情况；在结构上，又难以协调环境与工业用地的刚性比例，这使得深圳在产业发展和满足住房需求方面陷入了两难境地。
在特区成立 40 周年之际，外界对深圳“扩容”的讨论一度甚嚣尘上。一种主流观点认为，只有解决了土地问题，深圳才能拥有未来十年的发展空间。在广东省体制改革研究会执行会长、广州市社会科学院高级研究员彭澎看来，在获得更为灵活的建设用地批准权后，深圳能够实现对土地资源的盘活以及更合理的调配。
“在过去几年里，深圳产业进行了新一轮调整，部分产业发生了外迁，这就可能产生新的发展空间。”彭澎指出，事实上，在这个过程中，深圳已经清理出了一大批过去的工业用地，并将其作为战略储备用地，而这些土地有望实现进一步的集约化使用。
在外界普遍认为深圳地理“扩容”存在困难的情况下，这不失为解决其土地掣肘的一种替代方案。而且考虑到深圳的特区性质，放在全国范围内，这还可能意味着一种全新的发展思路。彭澎认为，如今国内土地改革较为谨慎，但在“双循环”背景下，进一步推进新型城镇化需要有新的土地政策配套。如果深圳能够在这方面做出成绩，或许能为其他地区探索出一条道路。
“这确实是一个重磅消息，但希望在实际操作时，国家能够进一步授权，将其纳入经济特区立法当中，让深圳真正实现先行先试。”彭澎说，“因为要素问题至关重要，做得好的话，可能会盘活整个大局。”
推动大湾区协同发展
这其实也解释了特区需要进一步保持“特”的原因。中国（深圳）综合开发研究院理事、中银国际首席经济学家曹远征分析指出，如今，中国经济又到了需要深圳经验的关键节点。中国经济现代化进程步入服务型后工业化时代，后工业化服务型社会即将来临，新时期国家治理能力的建设要求与工业化时期已然大不相同。它需要经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的改革不断深化。在全国体制改革全面推进的要求下，“深圳经验”再次成为发展的突破口。
近年来，京津冀、长三角和大湾区一体化先后上升为国家战略，城市群、都市圈等被视为新时期经济发展的重要方式。在推动市场要素配置资源的能力、打破行政壁垒、带动区域协同发展方面，深圳也需要拿出新的方案。
林江注意到，在此次实施方案中，“完善要素市场化配置体制机制”被置于非常重要的位置。这传递出一个信号：在市场氛围浓厚的大湾区，深圳将进一步让市场发挥资源配置的决定性作用，以实现区域协同发展。
具体的政策也充分体现了这一趋势。比如，《实施方案》提出，将完善适应超大城市特点的劳动力流动制度，深化户籍制度改革，调整完善积分落户政策。再如，在优化社会保障机制方面，将鼓励深圳利用全国一体化政务服务平台实现医保政务服务一体化办理。
然而，要突出市场、弱化“地方保护主义”，仅靠深圳自身难以实现，更高层面的安排必不可少。此次《实施方案》特别强调，“广东省要积极为深圳开展综合改革试点创造条件，加大行政审批、科技创新、规划管理、综合监管、涉外机构和组织管理等方面的放权力度，依法依规赋予深圳更多省级经济社会管理权限。”
面对现有的区域协同发展难题，这也意味着将有更广阔的探索空间。此前，中国（深圳）综合开发研究院院长樊纲就曾建议，在金融开放领域，可考虑在一个较小的特定区域中做出新的制度安排，进行“沙盒实验”，允许境外金融机构进入中国市场，探索金融市场开放、机构开放，建立更具弹性的审慎包容监管制度。
彭澎还提及了关于全省发展格局重塑的一种思路。他指出，在粤东和粤西地区位于沿海经济带的城市，普遍属于广东省内的经济“洼地”，这与其所处的沿海开放位置并不相称。深圳此前探索的“深汕合作区”已取得了一定成效；近期，汕头也开始谋求与深圳实现类似的合作。“在全省‘一核一带一区’格局中，深圳逐渐形成带动粤东发展的模式。那么，以后能不能进行分工，让广州往粤西带动呢？”彭澎提出。
系统性改革思路的探索
林江还提到，此次《实施方案》更为重要的特点是以一种系统性的思路为深圳提供下一步发展的解决方案。“先行示范强调的是综合性。”他说，“很多政策可能更侧重于某个领域的‘单打独斗’，但单一政策难以解决系统性问题。而当下中国面临诸多问题，并非一个单一政策就能解决的，综合授权改革试点通过统一赋权，能够助力深圳完成先行示范区的建设需求。”
福建省委党校福建自贸试验区研究院执行院长王利平此前也表达过类似观点。他在分析自贸区的试验现状时指出，如今部分自贸区改革举措有些仅停留在流程的优化改进、业务办理时间的缩短等“微创新”状态，而风险压力测试、制度性改革创新、系统性集成创新等关键任务推进困难。
改革难以继续推进的原因是什么呢？他提到，现行的统筹推进机制，在自贸试验区运行初期是可行的，但随着改革进入“深水区”，出现了新的不适应。
换句话说，深圳的“全面赋权改革”肩负着新时代改革向纵深推进的试验任务，其背后是“中国进入全面赋权改革时期”，将满足“更大的开放、更多的自由、更高的对标、更好的治理”的需求。
一个突出的例子体现在对开放的进一步强调上。在此次《实施方案》中，对开放的重视十分明显，不仅将制定深圳放宽市场准入特别措施清单，放宽能源、电信、公用事业、交通运输、教育等领域市场准入，还将进一步放宽前沿技术领域的外商投资准入限制，同时建立具有国际竞争力的引才用才制度，如探索优化外国人来华工作许可和工作类居留许可审批流程等。
林江分析称，这表明在强调国内大循环的背景下，中央并未放弃对外开放，而是强调国际国内双循环对国内大循环的重要支撑作用。而这一点具体落实在深圳，是因为它具备对外开放的优势，并且还要继续开放，这也象征着我国要持续对外开放。
“但是，对外开放会遇到诸多难题，改革便是其中之一。很多时候，改革不到位，开放也无法取得成效，所以，在通过开放倒逼改革这个领域里，深圳需要在改革方面取得新的成果，从而在全国发挥示范作用。”林江说。
从另一个角度来看，深圳的进一步改革也将完善双循环新发展格局。如彭澎在分析土地要素进一步改革时所指出的，在深圳的新经验下，全国更多城市有望解决城镇化下半场的土地难题，打开国内消费市场，进而为经济发展找到新的增长点。
